科技辽宁新闻网 2023-11-01 527浏览

红星深度｜全国首家民营国家级森林公园的“修编之路”

▲广东观音山国家森林公园。红星新闻记者刘木木摄

广东观音山国家森林公园，是全国首家由民营企业管理、经营的国家级森林公园。公园位于曾有“小香港”之称的广东东莞樟木头镇，每逢节假日，粤港澳大湾区的游人便纷至沓来，专为一览景区内的观音像。

早在2007年2月，当时的国家林业局森林公园管理办公室就在一份函件中提到：观音山国家森林公园是我国民营资本进入森林公园行业的一块样板，鼓励民营企业投资森林公园建设，是当前森林公园行业的一项基本政策。

总体规划修编，是景区依据游客量、功能定位等变化作出的建设指南，需获得主管部门的审批及同意。广东观音山国家森林公园为期十年的总体规划于2017年7月失效，而今6年过去，其总体规划修编工作却并不通畅。

为此，这家公园的“国字号”招牌，正面临摘牌的可能。

▲广东观音山国家森林公园内的观音大佛像。红星新闻记者刘木木摄

签订50年联合开发合约

广东观音山国家森林公园内，一尊高33米、重达3000多吨的世界最大花岗岩石雕观音像吸引八方来客。

据樟木头镇党政综合办资料，樟木头镇是东莞唯一的纯客家镇，具有840余年建镇历史，是“中国塑胶商贸重镇”，拥有广深莞惠“1小时交通圈”优势，有5条高速公路、3条轨道交通过境。

游客们很难想象，樟木头镇曾经“人烟稀少”。投资建设该公园的东莞企业家黄淦波介绍，樟木头镇曾被称作东莞的“西伯利亚”，“人们买东西，都是坐火车去深圳或广州，跟东莞城区的交流反而较弱。改革开放后，樟木头镇才迅速成为了‘小香港’”。

黄淦波是东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称“观音山公司”）的法定代表人。《工人日报》在今年1月的报道中，称“广东观音山国家森林公园成为粤港澳地区的节假日打卡地”。这份评价背后，既有公园本身的区位优势，也离不开黄淦波的多年努力。

黄淦波是东莞本土人氏。1999年11月30日，黄淦波与东莞市樟木头镇石新村民委员会签订了为期50年（2000年—2049年）的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》（以下简称《联合开发合同》），双方约定，将利用“观音山森林公园原始次生林的自然生态特色、笔架山仙宫岭等景区的绚丽风光与美丽传说”，以及樟木头镇“小香港”优越的地理优势与人文优势，“将石新推向世界”。

彼时双方的目的，是营造一个健康、繁荣、山清水秀的“石新观音山森林公园旅游区”，建成东莞市“一级一流的具有丰富特色的自然生态乐园”。

“观音大佛景观”的开发规划，也被列入《联合开发合同》中。该合同约定，石新村委在建好观音大佛主体工程后不再投入资金，所有项目开发由黄淦波投入或引资投入。合同期内，黄淦波需按时向石新村民委员会缴纳逐年递增的承包费用。

观音大佛于1999年开建，2001年11月4日开光，采用盛唐风格雕刻，300多名工匠参与建设，总计使用了999块花岗岩拼接打造。设计者是福建雕刻大师陈宝如。

▲广东观音山国家森林公园观音大佛。园方供图

2000年底，东莞市人民政府办公室复函市林业局上报的《关于建立自然保护区、森林公园的请示》，同意建立4个自然保护区和16个森林公园，“东莞市观音山森林公园”位列第15项。

2001年9月，黄淦波与石新村民委员会签订了一份《协议书》，进一步约定《联合开发合同》的执行，以及成立观音山公司事宜。

随着基础设施的逐步完善，2005年12月23日，国家林业局批准设立观音山国家级森林公园，定名“广东观音山国家森林公园”，经营面积657.18公顷。由此，这家公园变成了全国首家民营国家级森林公园。

就这家公园设立的意义，当时的国家林业局森林公园管理办公室在2007年2月的一份函件中提到：民营资本的进入，对进一步改善森林公园的基础服务设施条件等具有重要作用；观音山国家森林公园是目前我国为数不多的由民营申报、管理和经营的国家森林公园之一，是我国民营资本进入森林公园行业的一块样板。

当地政府拟收回公园经营权

2009年，广东观音山国家森林公园被全国旅游景区质量等级评定委员会评定为4A级旅游景区。

红星新闻记者日前查询某第三方旅游平台显示，该公园门票售价45元，内有冰雪主题乐园、飞天威亚等游玩项目，系该平台东莞地区趣玩领域“学生打卡榜”头名。

景区方面介绍，疫情发生前景区内年均游客量达130万人次，日均约4000人次，今年能恢复到这一水平。园区年平均举办文化活动超50场次，其中一场活动曾吸引近万人参与。

▲广东观音山国家森林公园内往年游客场景。园方供图

黄淦波的愿景，是将观音山打造为与武当山一样的“千年名山”。他称，森林资源往往地处远离市区的“荒山野岭”，要将其打造为热门景区，规划、建设、宣传的周期性长；要吸引游客，不但服务要跟上，品牌也必须打响，“没有15年的持续投入，基本上不要考虑。”为此，他按要求制定了公园的总体规划。

然而2006年，园方与地方政府的关系开始急转直下。当年6月7日，樟木头镇人民政府以“进一步保护自然生态环境，合理开发利用和整合森林资源”为由，向下属各社区居委会下发了一份《关于成立观音山国家森林公园改造工作领导小组的通知》；两天后，樟木头镇人民政府向观音山公司作出了《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》。

在该函中，樟木头镇人民政府首先对观音山公司此前的努力予以肯定：你司承包开发观音山森林公园以来，投入大量人力、物力和财力，修建大型石雕观音法像和环山道路，规划建设大量景点，合理改造林木林相，把观音山森林公园打造成集登山健身、远足观光、休闲游憩、宗教活动于一体的著名旅游胜地，为促进我镇生态环境保护与经济可持续发展作出了较大贡献。

“为进一步加快观音山森林公园的发展步伐，你司提出要在15年内投入资金近10亿元建设38项工程，把公园建设成为国家4A级风景区。此项规划雄心勃勃、志高道远，建成后也必将对我市旅游文化经济发展起到促进作用。但受你司财力限制，此规划进度难以得到保证，寻求市、镇两级财力支持的机会也很微（弱），从长远来看，观音山森林公园的发展潜力必将得不到充分发挥。”该函随后称。

樟木头镇人民政府在函件中表示，2005年，东莞市政府制定了银瓶嘴森林公园总体规划，把观音山森林公园纳入了银瓶嘴森林公园规划区，“在保存、恢复、创造生物多样性与景观多样性的自然生态环境基础上，拟投入大量资金，通过统一规划、统一建设，把整个银瓶嘴森林公园规划区建设成为城郊综合性大型森林公园和区域性生态绿地，实现人与自然和谐共存。”

彼时樟木头镇人民政府认为，上述举措可充分利用政策，争取财政支持，最终把观音山森林公园打造成“全市乃至珠三角一个强势旅游品牌”。为妥善处理承包经营事宜，樟木头镇人民政府称“将安排专人，负责商讨有关方案和补偿事宜”。

而在另一份官方文件中，樟木头镇人民政府称，观音山前期规划比较落后，基础设施较差，为将观音山森林公园做强做大，遂决定收回公园的经营权，并由镇政府担任投资主体和经营主体，“重新规划观音山森林公园区域功能”。

▲广东观音山国家森林公园此前举办活动的场景。园方供图

经营权争夺战延续多年

据官方函件，樟木头镇人民政府的前述“统一规划”请示，获得东莞市人民政府同意，“工程建设资金由市、镇两级按比例分担”。

2006年12月，樟木头镇人民政府致函东莞市观音山森林公园开发有限公司，要求公司将相关资产、账目整理清楚，“待评估结果出来后再商讨补偿等有关问题。”

对樟木头镇人民政府要求收回经营权的做法，观音山公司表示抗议，并将之反映至国家林业局森林公园管理办公室。2007年2月9日，国家林业局森林公园管理办公室向广东省林业局发送了《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》。

正是在这份函件中，国家林业局森林公园管理办公室强调了民营资本进入森林公园建设的“样本意义”，并认为，观音山国家森林公园是2005年由国家林业局正式批复成立的国家级森林公园，管理和经营主体是观音山公司。该公司在申报国家森林公园前与各方签订了合约，在资源管理和利用上具有法律基础。地方政府擅自收回管理权的行为，与《中华人民共和国合同法》及《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》等法律、规章不符。

2007年7月24日，东莞市城建规划局就樟木头镇人民政府报送的《关于东莞市银瓶嘴森林公园樟木头景区总体规划（修编）》作出“同意”的复函，内容包括：同意该总体规划的有关内容，请樟木头镇根据本次总体规划设计，尽快开展施工图的设计，深化有关设计的内容，以指导森林公园的建设。

不到一周后的2007年7月30日，广东省林业局就公园方《关于请求批准广东观音山国家森林公园总体规划的请示》，作出粤林函【2007】422号《关于观音山国家森林公园总体规划的批复》：原则同意该规划，并要求按该规划“组织实施”。

2007年8月14日，樟木头镇政府向东莞市林业局提交《关于观音山森林公园〈总体规划〉有关问题的报告》，提出：我镇拒不承认观音山公司所作的观音山森林公园《总体规划》，建议市林业局向省林业局反映实情，不同意黄淦波所规划的观音山森林公园《总体规划》。

2007年8月15日，广东省林业局向广东观音山国家森林公园发出粤林函【2007】460号《关于广东观音山国家森林公园总体规划的补充意见》，内容为：你单位上报的《广东观音山国家森林公园总体规划》已经我局原则同意（粤林函【2007】422号），鉴于东莞市政府已将观音山森林公园纳入总面积为123.53平方公里的银瓶嘴森林公园范围（东府办复【2006】912号），现就观音山森林公园规划问题提出以下补充意见：

一、按照东莞市政府的要求，观音山森林公园已纳入银瓶嘴森林公园的总体规划范围，因此，如果总体规划某些部分与银瓶嘴森林公园总体规划不一致，请与东莞市林业局等有关部门衔接，做出必要的调整，并报我局审批。
二、观音山国家森林公园的基础设施与旅游设施的建设、林相改造等，应按照有关规定，与银瓶嘴森林公园的其他片区相衔接、相协调。
三、妥善处理好与周边镇、村的关系，协调完善公园的边界、范围，努力创建稳定的经营环境。

该补充意见抄送至国家林业局森林公园管理办公室与东莞市林业局。黄淦波称，银瓶嘴森林公园是市级森林公园，没有“吞并”国家级森林公园的道理，故当时的总体规划仍得以通过。

广东高院判决公园方胜诉

管理权的争夺，演变为一场诉讼。

一份于2009年4月8日作出的《樟木头镇党政班子联席会议事项督查跟进表》显示，在处理观音山森林公园的问题上，当地决定由石新社区作为原告提起诉讼，以解除承包经营合同。这份跟进表中称，观音山森林公园未经过社区、镇和市有关部门批准，擅自申报国家森林公园，私自制定观音山森林公园《总体规划》。

2010年2月1日，石新居委会（原石新村民委员会）向东莞市第三人民法院起诉黄淦波、观音山公司，请求：1、解除石新居委会与黄淦波、观音山公司于1999年11月30日签订的《联合开发合同》及2001年9月5日签订的《协议书》。2、判决黄淦波、观音山公司返还东莞市樟木头森林公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权给石新居委会。

东莞市第三人民法院受理后，立案为（2010）东三法民一初字第3200号。

2010年5月7日，黄淦波、观音山公司向广东省高级人民高院起诉石新居委会，请求判决石新居委会停止侵害，排除妨碍，继续履行合同，并赔偿损失30050.8万元。广东高院受理后，立案为（2010）粤高法民一初字第3号。

广东省高院经征求双方当事人意见，双方同意两案合并至广东高院审理。石新居委会为本诉原告，黄淦波、观音山公司为反诉原告。

石新居委会称，《联合开发合同》违反法律的效力性强制性规定，存在利用合法形式掩盖非法目的、损害村民公共利益的行为。《联合开发合同》名为联合开发，实为承包，承包范围为石新村民集体所有土地，未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡（镇）人民政府批准，违反《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第十五条规定。

石新居委会认为，依据上述规定，石新居委会无权将集体林地对外发包用于旅游开发，黄淦波无权承包集体土地用于旅游开发。石新居委会与黄淦波是以联合开发名义规避法律对于承包集体土地经营项目的限制。《联合开发合同》无效，导致观音山公司与石新居委会签订的《协议书》亦为无效合同。根据无效合同返还原则，黄淦波、观音山公司应将观音山森林公园全部经营权一并返还给石新居委会。

黄淦波、观音山公司答辩称，石新居委会以《联合开发合同》未经三分之二的村民同意为由，要求法院认定无效没有事实和法律依据。1999年以前，观音山只是一片荒山、荒丘，石新居委会为了增加收益，多次找到黄淦波，请求黄淦波进行投资经营。合同签订后，黄淦波、观音山公司对观音山进行了大量的资金投入及宣传，为当地创造了良好的投资环境，也为石新村民取得了良好的经济收益。

广东高院认为，虽黄淦波、观音山公司未能提供证据证明1999年与石新居委会签订的《联合开发合同》已经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，但石新居委会主张无效时，黄淦波、观音山公司承包经营观音山森林公园已超过10年，且在本案纠纷前石新居委会发给观音山公司的函件中，均没有提及村民对观音山森林公园承包经营有异议的问题。

广东高院认为，《联合开发合同》是有效合同，双方均应按合同履行自己的义务。广东高院作出（2010）粤高法民一初字第3、5号民事判决，驳回石新居委会诉讼请求。

终审胜诉后修编仍困难重重

石新居委会不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。2014年，最高法作出（2013）民一终字第44号《民事判决书》，终审维持原判。

最高法认为，从《联合开发合同》内容看，双方并非共享收益、共担风险，而是黄淦波每年向石新居委会上缴固定数额的承包费，黄淦波的所有运作和资金使用，石新居委会不得干预。

▲最高法作出的终审判决。红星新闻记者刘木木摄

此外，东莞市樟木头镇政府在2005年的政府工作报告中肯定“观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步”，相关函件亦证明，东莞市樟木头镇政府对观音山公司作出的贡献给予肯定，石新居委会主张合同无效，有违诚信原则。

黄淦波虽然赢了官司，但其将观音山打造为“千年名山”的野心，实现起来依旧艰难。

今年8月，观音山公司向各方提交了一份书面反映材料，称由于种种原因，广东观音山国家森林公园的总体规划修编工作困难重重。

“总体规划修编”，是景区依据游客量、功能定位等变化，作出的未来一段时间内的建设指南。红星新闻记者注意到，近期山西省人民政府网站、重庆巫溪县人民政府网站，对《黄河乾坤湾风景名胜区总体规划（修编）（2023-2035年）》《重庆红池坝风景名胜区总体规划修编（2022-2035年）》等进行了公示。

此前的2007年，广东省林业局同意了观音山公司提交的《广东观音山国家森林公园总体规划》，该规划为期十年；2017年7月，广东省国有林场和森林公园管理局（广东省林业厅下属机构）致函观音山国家森林公园，称原规划即将失效，“为规范和加强国家级森林公园的管理建设，请你们及时按有关规定修编国家级森林公园总体规划，并按程序上报国家林业局审批。”

▲广东省国有林场和森林公园管理局要求广东观音山国家森林公园做好公园总体规划修编的函（首页）。红星新闻记者刘木木摄

该局称，逾期仍未修编和上报国家级森林公园总体规划，导致国家级森林公园主体功能无法发挥的，国家林业局将依法依规处理。2018年3月9日，该局组织东莞市林业局等单位，为该修编工作召开了一次联合会议。

东莞市林业局当月的一份会议纪要显示，观音山国家森林公园“应该服从东莞市林业局的业务指导和监督管理”。时年4月，市林业局在一份会议纪要中称，需向省林业厅报送省级以上森林公园范围和功能区矢量数据，协助做好生态保护红线精准落图工作。

2019年4月，东莞市林业局致函观音山公园称，为贯彻落实广东省国有林场和森林公园管理局的会议精神，该局需加强对国家级森林公园总体规划、专项规划及其他经营管理活动的督查检查，“我局至今未收到你园的上报材料，请你园抓紧完成总体规划修编工作。”

▲2019年4月，东莞市林业局相关发函（首页）。红星新闻记者刘木木摄

观音山公园在一份反映函方案中称，公园的修编工作之所以无法进展，是因为东莞市林业局以“四界不清”为由没有配合，而修编不顺，自然就影响到了国家级森林公园样本景区的升级和发展，其正面临摘牌之可能。

观音山公园管委会主任陈景玉向红星新闻记者解释称，在2007年的《总体规划》等文件中，公园图纸四至范围明确，但落到实际地面上，“一些拐角坐标有偏差，细节不清。现在各方都想弄清。”

为何观音山公园修编之路如此漫长？日前，红星新闻记者与东莞市林业局相关责任处室联络，该处室未作出直接解释。随后记者多次致电石新居委会负责人，该负责人婉拒采访请求。樟木头镇负责林业方面工作的相关负责人未接听记者电话。

今年4月，就观音山公园“发展受限”问题，东莞市林业局、樟木头镇人民政府等多个部门召开了一次联合会议。会议记录显示，东莞市林业局否认不支持修编工作，称修编的阻碍主要来自社区，主管部门正依法依规、全力解决历史遗留下来的争议，以共谋各方发展。参会负责人称，过去的一些工作不规范，造成了如今的困局，公园方应积极改善与社区的关系，有些问题，要站在不同的环境和尺度下去评判。

黄淦波说，在合同范围期限内，他将坚定地捍卫自己的权益，但到合同结束的2049年后，他会考虑把公园移交出去。

红星新闻记者刘木木实习生张娜

编辑潘莉责编李彬彬

关键词 : 广东省东莞市总体规划新浪众测